Этим Положением в России появилось выборное местное самоуправление: уездные и губернские земские собрания и управы. Александр II утвердил его первого января 1864 года, ввели закон сразу в тридцати трёх губерниях. Статей в документе сто двадцать, поэтому ниже они даются в извлечениях — вместе с полным текстом указа о введении.
Чем Положение о земских учреждениях 1864 года поручило заниматься земству
Вторая статья отвечает на этот вопрос списком из четырнадцати пунктов. Там имущества и капиталы земства, дороги и здания, запасы на случай голода, богадельни, взаимное страхование от огня, местная торговля и промышленность, борьба с саранчой и сусликами, раскладка части казённых сборов.
Два пункта из списка стали главными делами земства на полвека вперёд, хотя записаны осторожнее прочих. Участие в попечении о народном образовании и народном здравии разрешено «преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определённых». Школы и больницы земство строило и содержало, а программу и врачебную часть ведомства держали за собой.
Пределы очерчены жёстко. Шестая статья признаёт земские учреждения самостоятельными «в кругу вверенных им дел». Следующая запрещает вмешиваться в дела правительственных, сословных и общественных властей, а всякое постановление, принятое против этого правила, объявляет недействительным.
Деньги земство собирало само. Назначение, раскладка и взимание местных сборов упомянуты в том же перечне второй статьи. Отсюда и вся позднейшая земская статистика, агрономия, ветеринария — расходные статьи, которые губернское собрание утверждало ежегодной сметой.
Как выбирали земских гласных по Положению 1 января 1864 года
Собрание уездное составляется из гласных от трёх курий: уездных землевладельцев, городских обществ и сельских обществ. Съезды у каждой курии свои, число гласных для каждого уезда определялось особой ведомостью, приложенной к статье 33.
Ограничения по участию перечислены в семнадцатой статье: моложе двадцати пяти лет, под следствием или судом, опороченные по суду или общественному приговору, иностранцы без присяги на подданство. Двадцать вторая запрещает иметь на съезде больше двух голосов — своего и одного по доверенности.
Крестьянская курия устроена многоступенчато. Выборщиков назначают волостные сходы из своей среды, не больше трети от числа имеющих право на сходе голосовать, но от каждого сельского общества хотя бы один. Избирательный сельский съезд до учреждения мирового судьи открывал мировой посредник.
Гласные избирались на три года, служебных преимуществ не получали, содержания им не полагалось. Чиновники и полиция в гласные не допускались: тридцать шестая статья называет губернаторов, вице-губернаторов, членов губернских правлений, прокуроров, стряпчих и чинов местной полиции.
Председательство в собраниях закон отдал дворянству. В уездном собрании председательствует уездный предводитель дворянства, в губернском — губернский, если государь не назначит для этого особое лицо.
Губернское земское собрание: гравюра по рисунку Константина Трутовского
Управы и надзор губернатора: что ещё записано в Положении 1864 года
Исполнительный орган — земская управа. В уезде это председатель и двое членов, число членов собрание вправе увеличить до шести; в губернии председатель и шесть членов. Избирают их на тот же трёхлетний срок из состава собрания.
Утверждение избранных лежало на коронной власти. Председателя уездной управы утверждает начальник губернии, председателя губернской — министр внутренних дел. Эта формальность позднее стала предметом частых конфликтов.
Собираться собраниям разрешено раз в год: уездным не позже сентября, губернским не позже декабря. Сроки заседаний — десять дней и двадцать дней соответственно.
Девяностая статья перечисляет постановления, которые не действуют без согласия губернатора, и смета с раскладкой стоит там первой. Девяносто четвёртая даёт ему срок на отзыв, девяносто пятая велит собранию разобрать возражение заново. Дальше любопытная конструкция: вторичное постановление собрания входит в силу, но губернатор вправе остановить его «под личной своей ответственностью», доложив министру.
Отстранить члена управы окончательно мог только Правительствующий сенат. Жалобы учреждений на постановления собраний, выходящие за пределы ведомства, рассматривались там же. Частным лицам оставлен обычный путь — гражданский иск.
Где действовало Положение 1864 года и чем оно было заменено
Указ от первого января называет тридцать три губернии, где Положение вводится «ныне же», — от Владимирской и Вологодской до Черниговской и Ярославской. На окраины земство не распространялось: ни на Сибирь, ни на западные губернии, ни на Закавказье.
Открывались земства не сразу. Министру внутренних дел тем же указом велено составить правила для открытия учреждений и внести их через Государственный совет, так что первые собрания начали работать в 1865 году.
Прожил закон двадцать шесть лет. Двенадцатого июня 1890 года его сменило новое Земское положение: сословные курии вместо имущественных, усиленное представительство дворянства, утверждение гласных от крестьян губернатором. Тексты 1864 и 1890 годов принято сравнивать именно по этим пунктам.
Земский врач в пути: картина Ивана Творожникова «Бездорожье в Тверской губернии»
Полный текст: Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 года
Положение насчитывает сто двадцать статей; ниже они приводятся в извлечениях. Публикуются двадцать восемь статей: 1, 2, 6, 7, 9, 11, 13, 14, 17, 22, 30, 36, 38, 39, 43, 46, 48, 51, 56, 65, 76, 90, 94, 96, 117, 118, 119, 120 — то есть те, что определяют предмет ведения земства, порядок выборов, состав собраний и управ, надзор начальника губернии и ответственность. Опущены статьи о подробностях избирательных съездов (15, 16, 18—21, 23—29, 31—35), о раскладке сборов и смете (66—75, 77—89, 91—93, 98—116), а также приложенные к статье 33 ведомости о числе гласных. Текст статей — по публикации Музея истории российских реформ имени П. А. Столыпина (Полное собрание законов, собрание второе, том XXXIX, отделение первое, № 40457), орфография современная. Перед Положением приводится полностью Именной указ 1 января 1864 года, которым оно введено в действие; в указе сохранено написание источника.
Именной указ, данный Правительствующему Сенату 1 января 1864 года, распубликованный 8-го того же января
Признав за благо призвать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных пользы нужд каждой губернии и каждого уезда, местное их население, посредством избираемых от онаго лица, Мы повелели Министру Внутренних Дел составить, на указанных нами началах, проекты постановлений об устройстве особых земских, для заведывания упомянутыми делами, учреждений.
Составленные на сем основании и разсмотренные в Государственном Совете проекты: Положения о губернских и уездных земских учреждениях и временных для них Правил по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении, Мы находим соответствующими нашим Намерениям и, вследствие чего, утвердив их и препровождая при сем в Правительствующий Сенат, повелеваем:
1.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях и временныя Правила для сих учреждений ввести ныне же в действие в губерниях: Владимирской, Вологодской, Воронежской, Вятской, Екатеринославской, Казанской, Калужской, Костромской, Курской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Олонецкой, Оренбургской, Орловской, Пензенской, Пермской, Полтавской, Псковской, Рязанской, Самарской, С.-Петербургской, Саратовской, Симбирской, Смоленской, Таврической, Тамбовской, Тверской, Тульской, Харьковской, Херсонской, Черниговской и Ярославской.
2.
Министру Внутренних Дел, составя немедленно Правила, необходимыя для открытия, на сем основании, в поименованных губерниях, земских учреждений и для первоначальных их действий, внести сии Правила на Наше утверждение чрез Государственный Совет.
Правительствующий Сенат не оставит сделать к исполнению сего надлежащия распоряжения.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Извлечения
1. Для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия коих определяется настоящим Положением.
2. Дела, подлежащие ведению земских учреждений, в губернии или уезде по принадлежности, суть:
I. Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства.
II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства.
III. Меры обеспечения народного продовольствия.
IV. Заведывание земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей.
V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ.
VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности.
VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах.
VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчей, сусликами и другими вредными насекомыми и животными.
IX. Исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, и участие в делах о почтовой повинности.
X. Раскладка тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губернии и уездам возлагается на земские учреждения, на основании изданных о том узаконений или особых распоряжений, высочайшею властью утвержденных.
XI. Назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда.
XII. Представление, чрез губернское начальство, высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд губернии или уезда, и ходатайство по сим предметам, также чрез губернское начальство; доставление, по требованиям высших правительственных учреждений и начальников губерний, сведений, до земского хозяйства относящихся.
XIII. Производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на содержание этих учреждений.
XIV. Дела, которые будут вверены земским учреждениям, на основании особых уставов, положений или постановлений.
6. Земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей.
7. Земские учреждения, в постановлениях и распоряжениях своих, не могут выходить из круга указанных им дел; по сему они не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Всякое определение их, в противность сему постановленное, признается недействительным.
9. Начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам, или общим государственным пользам. В порядке и сроках такого распоряжения соблюдаются правила, указанные в 94, 95 и 96 ст. сего Положения. Министр внутренних дел, с своей стороны, в промежуток времени между двумя сроками заседаний земского собрания, может остановить постановление, противное законам или государственным пользам, сообщая о том собранию в первое назначенное для его заседаний время. В дальнейшем ходе дела, земское собрание и министр руководствуются правилами, изложенными в ст. 97-й.
11. Земским учреждениям предоставляется на относящиеся до них распоряжения начальника губернии и высших административных властей приносить жалобы Правительствующему сенату (по 1-му департаменту). Сроком для принесения таковых жалоб полагается время, назначенное для созвания первого, после сообщения правительственного распоряжения, земского собрания (ст. 76 и 79), до которого дело относится.
13. Уездные земские учреждения суть: уездное земское собрание и уездная земская управа.
14. Уездное земское собрание составляется из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами.
17. Не могут участвовать в избирательных съездах: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору, и г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России.
22. Никто не может иметь на уездном избирательном съезде более двух голосов: одного голоса по личному праву и одного по доверенности или уполномочию.
30. Съезды для избрания Уездных Гласных от сельских обществ образуются из выборщиков, назначаемых волостными сходами из своей среды. Этих выборщиков полагается не свыше трети общего числа лиц, имеющих право по закону участвовать в волостном сходе, с тем, чтобы от каждого сельского общества находилось в среде выборщиков не менее одного представителя.
36. Не могут быть избираемы в гласные: местные начальники губерний, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и стряпчие и чины местной полиции.
38. Гласные избираются на три года, в сроки, назначаемые министром внутренних дел, по особому расписанию губерний.
39. Гласным никаких служебных преимуществ не присвояется и содержания не полагается.
43. В уездном земском собрании председательствует уездный предводитель дворянства.
46. Уездная земская управа составляется из председателя и двух членов, избираемых на три года уездным земским собранием из числа участвующих в нем лиц. Собрания могут, если найдут нужным, увеличивать число избираемых членов Управы до шести.
48. Избранный земским собранием председатель уездной управы (ст. 46) утверждается в этой должности начальником губерний. В случае отсутствия председателя, место его заступает один из членов управы, также с утверждения начальника губернии.
51. Губернское земское собрание составляется из гласных, избираемых уездными земскими собраниями на три года.
56. Губернская земская управа состоит из председателя и шести членов, избираемых на три года губернским земским собранием из своей среды, с соблюдением правил, установленных в ст. 47-й. Избранный земским собранием председатель губернской управы утверждается в должности министром внутренних дел. В случае отсутствия председателя, место его заступает один из членов управы, также с утверждения министра внутренних дел.
65. В круг обязанностей, возлагаемых на земские учреждения по 2, 61-64 ст. сего Положения, принадлежат: земским собраниям — распорядительная власть и общий надзор за ходом дел, а земским управам — как распоряжения исполнительные, так и вообще ближайшее заведывание земскими делами.
76. Уездные и губернские земские собрания собираются ежегодно по одному разу: уездные — не позже сентября, а губернские — не позже декабря.
90. Нижеследующие постановления земских собраний подлежат утверждению начальника губернии:
94. Отзыв о согласии или несогласии начальника губернии на которое либо из постановлений земских собраний, в 90-й ст. означенных, должен быть сообщён им подлежащей земской управе в течение семи дней от получения того постановления… Если отзыва в эти сроки не последовало, то постановление собрания считается получившим согласие начальника губернии.
96. Вторичное постановление земского собрания входит в силу и приводится в исполнение, но начальник губернии имеет право, под личной своей ответственностью, остановить исполнение тех постановлений, которые он признает незаконными; об этом он обязан в течение семи дней от получения копии с вторичного постановления собрания, уведомить его или земскую управу (если собрание уже закрыто), и затем представить всё дело на разрешения Правительствующего сената…
117. Члены земских управ окончательно удаляются от должности не иначе, как по определению Правительствующего сената; но могут быть временно устранены от должности по постановлению губернского земского собрания, утвержденному начальником губернии.
118. Жалобы правительственных и общественных учреждений на постановления земских Собраний: 1) о предметах, неподлежащих их ведомству и превышающих пределы их власти; 2) заключающие в себе такое нарушение общих законов, которое подлежит уголовному суду, — рассматриваются в Правительствующем сенате.
119. Частные лица, общества и установления, в случае нарушения их гражданских прав действиями земских учреждений, имеют право иска на общем основании.
120. Подведомственные Земским Управам служащие лица, за преступления по должности, влекущие за собою уголовные наказания, подвергаются ответственности, одинаково с лицами, состоящими на государственной службе, не иначе, как по уголовному следствию и суду.
Частые вопросы: Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 года
Когда было принято Положение о губернских и уездных земских учреждениях?
Александр II утвердил его 1 января 1864 года; Именной указ Правительствующему Сенату распубликован 8 января. Проект готовился с 1859 года в комиссии при Министерстве внутренних дел.
Сколько статей в Положении 1864 года?
Сто двадцать. На этой странице публикуются двадцать восемь — те, что определяют предмет ведения земства, порядок выборов, состав управ, надзор губернатора и ответственность; остальные опущены, их номера перечислены перед текстом.
Кто имел право участвовать в земских выборах?
Выборы шли по трём куриям: уездные землевладельцы, городские общества и сельские общества. Участие зависело от имущественного ценза, но сословной принадлежностью не ограничивалось. Не допускались лица моложе 25 лет, находившиеся под судом, опороченные по суду или общественному приговору и иностранцы, не присягнувшие на подданство.
Могло ли земство заниматься школами и больницами?
Да, и именно это стало его главным делом, но по тексту статьи 2 участие в попечении о народном образовании и народном здравии разрешалось «преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определённых».
В каких губерниях земства были введены сразу?
В тридцати трёх. Указ называет губернии Владимирскую, Вологодскую, Воронежскую, Вятскую, Екатеринославскую, Казанскую, Калужскую, Костромскую, Курскую, Московскую, Нижегородскую, Новгородскую, Олонецкую, Оренбургскую, Орловскую, Пензенскую, Пермскую, Полтавскую, Псковскую, Рязанскую, Самарскую, Санкт-Петербургскую, Саратовскую, Симбирскую, Смоленскую, Таврическую, Тамбовскую, Тверскую, Тульскую, Харьковскую, Херсонскую, Черниговскую и Ярославскую.
Когда Положение 1864 года перестало действовать?
12 июня 1890 года было утверждено новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, построенное на сословных куриях.