Закон, по которому почти всю Россию можно было держать в режиме исключительного положения, занимает тридцать шесть статей. Он вводил усиленную и чрезвычайную охрану, разрешал административную высылку без суда и действовал тридцать шесть лет. Ниже полный текст с примечаниями, по Полному собранию законов.
О чём Положение о мерах к охранению государственного порядка от 14 августа 1881 года
Документ отвечает на один вопрос: что можно делать власти там, где обычных законов оказалось мало. Для этого введены две ступени исключительного положения — усиленная охрана и чрезвычайная охрана, — и к ним добавлена третья конструкция для губерний, где никакого положения не объявлено.
Первая статья ставит во главе всего министра внутренних дел: его требования «подлежат немедленному исполнению всеми местными начальствами». Усиленную охрану объявляет он сам либо генерал-губернатор с его утверждения; чрезвычайную — только через Комитет министров с высочайшим утверждением.
Что даёт усиленная охрана, перечислено в статьях с четырнадцатой по двадцать вторую. Начальствующие лица издают обязательные постановления и сами же наказывают за их нарушение — до трёх месяцев ареста или пятисот рублей штрафа. Можно закрывать собрания, в том числе частные, закрывать торговые и промышленные заведения, запрещать отдельным людям жить в такой местности. Отдельные уголовные дела можно передавать военному суду и требовать закрытых заседаний.
Чрезвычайная охрана добавляет к этому права главноначальствующего. Он налагает секвестр на имущество, вводит военно-полицейские команды, штрафует до трёх тысяч рублей или сажает на три месяца своей властью, снимает с должностей чиновников и выборных, закрывает земские и городские собрания, приостанавливает газеты и закрывает учебные заведения на месяц.
Последний раздел — об административной высылке. Решение о ней принимает не суд, а особое совещание при министре внутренних дел из четырёх человек: двое от его министерства, двое от министерства юстиции. Срок высылки — от одного года до пяти лет. Полиции и жандармам статья двадцать первая разрешает держать человека до двух недель, а по письменному распоряжению губернатора — до месяца.
Сроки действия самих положений закон ограничил: год для усиленной охраны и шесть месяцев для чрезвычайной, после чего нужно новое представление в Комитет министров. На практике продления шли одно за другим. Как это оценивать, историки судят по-разному: одни называют Положение чрезвычайным законодательством, ставшим обыкновенным, другие подчёркивают, что государство действовало в рамках принятой им самим процедуры и каждый раз оформляло продление. Сам текст о мотивах говорит скупо — только о местностях, где «применение действующих постоянных законов окажется недостаточным».
Как появилось Положение 1881 года и кто его готовил
Поводом было убийство Александра II первого марта 1881 года. Новый император утвердил документ в середине августа, то есть меньше чем через полгода.
Работу вёл министр внутренних дел граф Николай Игнатьев, затем проект прошёл Комитет министров — учреждение, через которое проводили дела, слишком крупные для отдельного министра и неудобные для Государственного совета. Утверждением мнения Комитета император и придавал такому делу силу закона.
Готового с нуля в Положении немного. Оно свело вместе меры, которые применялись против революционного подполья с семидесятых годов по отдельным распоряжениям: административную высылку, передачу дел военным судам, права генерал-губернаторов. Новым было то, что всё это получило общую процедуру и письменные границы.
Форма у документа тоже особая: это не манифест и не указ Сенату, а «Положение Комитета министров, высочайше утверждённое». Распубликовали его в Собрании узаконений девятого сентября того же года.
Русские жандармы, снимок около 1890 года
Откуда взят текст Положения и о каких расхождениях нужно знать
Полный текст мы печатаем по третьему Собранию Полного собрания законов Российской империи, том первый, номер триста пятьдесят. Статей там тридцать шесть, и все они приведены, вместе с примечаниями.
Тут есть ловушка для читателя, и о ней стоит сказать прямо. В обиходе ходит сокращённая публикация этого документа — с пропуском пятой статьи и с отточиями внутри статей седьмой, шестнадцатой и тридцать шестой. Она удобна для хрестоматии, но по ней нельзя считать номера: кажется, будто статей меньше.
Второе расхождение — ссылки на выходные данные. Одни издания указывают номер триста пятьдесят, другие — страницы с двести шестьдесят первой по двести шестьдесят шестую того же тома. Речь об одном и том же документе, просто ссылаются по-разному.
Орфографию мы привели к современной: буквы старого алфавита убраны, слова оставлены как есть. Громоздкие ссылки внутри статей на другие своды — «т. II ч. I издания 1876 года», «кн. XXIV Свода военных постановлений» — сохранены в том виде, в каком они стоят в законе.
Что было дальше с Положением 1881 года
Жило оно долго. Усиленная или чрезвычайная охрана в обеих столицах и ещё в нескольких губерниях держалась без перерыва до семнадцатого года, причём сроки продлевались обычным порядком — представлением министра в Комитет министров.
Третья конструкция, та, что в статьях двадцать восьмой и следующих, расходилась особенно широко: правила для «не объявленных в исключительном положении» местностей вводились высочайше утверждённым положением Комитета министров сразу для больших территорий.
Само учреждение, давшее документу форму, исчезло раньше него. Комитет министров упразднили в 1906 году, после чего такие представления шли уже через Совет министров.
Кончилось Положение вместе со старым государственным порядком: после февральских событий семнадцатого года его перестали применять, а отменять формальным актом не понадобилось. Поэтому в графе времени у нас стоят годы от убийства Александра II до Февраля — это и есть срок, в который документ действовал.
Полный текст: Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 14 августа 1881 года
Текст приводится полностью, все тридцать шесть статей и примечания к ним, по изданию: Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Том I. Санкт-Петербург, 1885, № 350. Орфография приведена к современной, как принято в переизданиях; буквы «ять» и «еры» убраны, слова и порядок статей не менялись. Нумерация сверена со сводным изданием Музея истории российских реформ.
Положение Комитета министров, высочайше утверждённое 14 августа 1881 года
Собрание узаконений 1881 года, 9 сентября, статья 616.
I. Общие правила
Статья 1. Высшее направление действий по охранению государственного порядка и общественного спокойствия принадлежит министру внутренних дел. Требования его, к сим предметам относящиеся, подлежат немедленному исполнению всеми местными начальствами. Все ведомства обязаны оказывать полное содействие установлениям и лицам, коим вверено охранение государственного порядка и общественного спокойствия.
Статья 2. На основании предыдущей статьи министр внутренних дел отменяет те распоряжения подчиненных ему административных начальств по охранению государственного порядка и общественного спокойствия, которые будут признаны им не соответствующими цели. На отмену распоряжений генерал-губернаторов и главноначальствующих министр внутренних дел испрашивает высочайшее соизволение или чрез Комитет министров, или всеподданнейшим докладом, смотря по свойству и спешности дела, причем о состоявшихся по всеподданнейшему докладу высочайших повелениях доводит до сведения Комитета министров.
Статья 3. Если министр внутренних дел признает необходимым для охранения государственного порядка и общественного спокойствия принятие такой временной меры, которая требует одобрения верховной власти, то об утверждении предположений своих по сему предмету он испрашивает высочайшее соизволение или чрез Комитет министров, или, в случаях не терпящих отлагательства, всеподданнейшим докладом, причем о последовавших высочайших повелениях доводит до сведения Комитета министров.
Статья 4. В тех случаях, когда проявление преступной деятельности лиц, злоумышляющих против государственного порядка и общественной безопасности, принимают в отдельных местностях столь угрожающий характер, что вызывают необходимость особых мероприятий, направленных к прекращению сих проявлений, местности эти объявляются, в установленном ниже порядке, в исключительном положении.
Статья 5. Объявление местности в исключительном положении влечет за собою:
а) расширение круга обязанности и пределов власти существующих административных установлений по охранению государственного порядка и общественной безопасности или возложение сих чрезвычайных обязанностей и предоставление сей власти временно для сего учреждаемым правительственным органам, — и
б) усиление ответственности как частных лиц, так и административных властей за неисполнение обязанностей, которые на них будут возложены при исключительном положении.
а) расширение круга обязанности и пределов власти существующих административных установлений по охранению государственного порядка и общественной безопасности или возложение сих чрезвычайных обязанностей и предоставление сей власти временно для сего учреждаемым правительственным органам, — и
б) усиление ответственности как частных лиц, так и административных властей за неисполнение обязанностей, которые на них будут возложены при исключительном положении.
Статья 6. Пределы установляемых обязанностей обывателей и прав административных властей соразмеряются с степенью проявившихся в той или другой местности беспорядков:
а) когда общественное спокойствие в какой-либо местности будет нарушено преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ, или подготовлением таковых, так что для охранения порядка применение действующих постоянных законов окажется недостаточным, то местность эта может быть объявлена в положении усиленной охраны;
б) когда такими посягательствами население известной местности будет приведено в тревожное настроение, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка, то означенная местность может быть объявлена в положении чрезвычайной охраны.
Статья 7. Право первоначального объявления какой-либо местности в положении усиленной охраны принадлежит министру внутренних дел, а в местностях, подведомственных генерал-губернаторам, и сим последним, с утверждения министра внутренних дел.
Примечание. Губернаторы и градоначальники одновременно с представлением генерал-губернатору или министру внутренних дел соображений своих относительно необходимости объявления какой-либо местности в исключительном положении, принимают, в случае надобности, меры, указанные в статьях 542 и 543 Общих губернских учреждений издания 1876 года, и в других постановлениях Свода законов.
Статья 8. При объявлении положения усиленной охраны министр внутренних дел немедленно доносит Правительствующему Сенату для распубликования и вместе с тем представляет о принятой мере и о поводах к ней на высочайшее благоусмотрение чрез Комитет министров.
Статья 9. Положение чрезвычайной охраны вводится не иначе как высочайше утвержденным положением Комитета министров, по представлению министра внутренних дел.
Статья 10. При объявлении положений как усиленной, так и чрезвычайной охраны должны быть в точности определяемы местности, на которые распространяются исключительные меры, установляемые сими положениями.
Статья 11. Положения усиленной и чрезвычайной охраны прекращаются тем же порядком, коим были установлены (ст. 7, 8 и 9).
Статья 12. По истечении одного года со дня введения положения усиленной охраны и шести месяцев со дня введения положения чрезвычайной охраны о продолжении сих мер, буде в том окажется надобность, министр внутренних дел входит с представлением в Комитет министров.
Статья 13. Совершенное прекращение исключительного положения в данной местности влечет за собою немедленное восстановление полной силы действующих в обыкновенное время законов и отмену всех временных постановлений, принятых в виду сего положения.
II. Правила о положении усиленной охраны
Статья 14. В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по охранению государственного порядка и общественной безопасности возлагаются на генерал-губернаторов как постоянных, так и временно в сии местности назначенных, а в губерниях им неподведомственных — на губернаторов и градоначальников.
Примечание. Если положение усиленной охраны будет объявлено лишь в некоторых местностях, входящих в состав генерал-губернаторств, то по отношению к остальным местностям, на которые означенное положение распространяться не будет, генерал-губернаторам принадлежат общие права по охранению государственного порядка и общественного спокойствия на основании постановлений I ч. II т. Свода законов.
Статья 15. В пределах этих местностей упомянутые начальствующие лица могут:
а) издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности, как, например, относительно обязанности владельцев недвижимых имуществ и их управляющих по внутреннему наблюдению в границах их владения, относительно способов сего наблюдения, порядка определения и смещения лиц, на которых будут возложены владельцами упомянутые обязанности и т. п., — и
б) устанавливать за нарушение таковых обязательных постановлений взыскания, не превышающие трехмесячного ареста или денежного штрафа в 500 рублей.
Статья 16. Генерал-губернаторам, а в местностях, им неподчиненных, — губернаторам и градоначальникам предоставляется также:
а) разрешать в административном порядке дела о нарушениях изданных ими обязательных постановлений; причем генерал-губернаторы могут уполномочивать на разрешение сих дел подчиненных им начальников губерний, градоначальников и обер-полицмейстеров;
б) воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания;
в) делать распоряжения о закрытии всяких вообще торговых и промышленных заведений как срочно, так и на все время объявленного положения усиленной охраны, — и
г) воспрещать отдельным личностям пребывание в местностях, объявленных в положении усиленной охраны.
Примечание. Высылка в определенную местность, хотя бы и на родину, но с обязательством безотлучного там пребывания, допускается не иначе как по предварительному сношению с министром внутренних дел. Порядок такой высылки определяется в последнем отделе сего положения.
Статья 17. От генерал-губернаторов, а в губерниях, им подчиненных, — от министра внутренних дел, зависит: а) передавать на рассмотрение Военного суда отдельные дела о преступлениях, общими уголовными законами предусмотренных, когда они признают это необходимым в видах ограждения общественного порядка и спокойствия, для суждения их по законам военного времени и б) требовать рассмотрения при закрытых дверях всех тех судебных дел, публичное рассмотрение коих может послужить поводом к возбуждению умов и нарушению порядка.
Примечание. В сих видах им предоставляется право требовать от прокурорского надзора представления для просмотра на срок не свыше двух недель каждого отдельного следственного производства или дознания, не переданного еще в судебное установление.
Статья 18. Рассмотрение и решение упомянутых дел в военно-окружных и временных военных судах производится согласно правилам, установленным в главе 3 раздела V, кн. XXIV Свода военных постановлений издания 1879 года, но с тем: а) чтобы лицам, виновным в вооруженном сопротивлении властям или нападении на чинов войска и полиции и на всех вообще должностных лиц при исполнении ими обязанностей службы или же вследствие исполнения сих обязанностей, коль скоро преступления эти сопровождались убийством или покушением на убийство, нанесением ран, увечий, тяжких побоев или поджогом, — определялось наказание, предусмотренное статьею 279 Воинского устава о наказаниях издания 1879 года; б) чтобы полагаемые в военных судах временные члены были назначаемы военным начальством каждый раз особо исключительно из штаб-офицеров от войск, расположенных в том военном округе, в котором должен производиться суд, и в) чтобы дела о лицах, обвиняемых в государственных преступлениях, рассматривались всегда при закрытых дверях.
Примечание. Избрание или назначение защитников подсудимых производится согласно правилам, изложенным в статьях 672—674 кн. XXIV Свода военных постановлений.
Статья 19. Утверждение всех приговоров военного суда по делам сего рода принадлежит генерал-губернаторам, а в местностях, им не подчиненных, — командующим войсками, в военном округе расположенными, которым присваиваются по сему предмету права, предоставленные статьями 1234, 1238 и 1241 кн. XXIV Свода военных постановлений Главнокомандующему в военное время.
Статья 20. Действие статьи 511 т. II ч. I издания 1876 года распространяется в пределах местностей, объявленных в положении усиленной охраны, на замещение всех вообще должностей по земским, городским и судебно-мировым установлениям, утверждение в каковых должностях не постановлено действующим законом в прямую зависимость от губернаторов или градоначальников и министра внутренних дел, с тем, чтобы, независимо от сего, по требованию губернатора или градоначальника были немедленно удаляемы от должностей по упомянутым установлениям все те лица, которые признаны будут неблагонадежными в силу статьи 494 т. II, ч. I. Правило это не распространяется однако на мировых судей и лиц, служащих в земских и городских общественных учреждениях по выборам.
Статья 21. Местным начальникам полиции, а также начальникам жандармских управлений и их помощникам предоставляется делать распоряжения: а) о предварительном задержании, не долее однако двух недель, всех лиц, внушающих основательное подозрение в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным сообществам, и б) о производстве во всякое время обысков во всех без исключения помещениях, фабриках, заводах и т. п. и о наложении ареста, впредь до распоряжения подлежащего начальства, на всякого рода имущество, указывающее на преступность действий или намерений заподозренного лица.
Примечание. О всяком заарестовании и освобождении от оного чины полиции и жандармского корпуса составляют немедленно надлежащее постановление, копию с которого сообщают лицу прокурорского надзора, безотлагательно донося о заарестовании местному губернатору или градоначальнику, по письменному распоряжению которых срок предварительного ареста может быть продолжен до одного месяца со дня задержания.
Статья 22. В случае бездействия власти административных лиц при исполнении ими обязанностей по охранению государственного порядка и общественного спокойствия лица сии могут по определению суда быть подвергаемы определенным в законе взысканиям не только в высшей оных мере, но даже одною и двумя степенями выше.
Статья 23. Все статьи положения усиленной охраны сохраняют свою силу и при положении чрезвычайной охраны, поскольку они не изменяются нижеследующими правилами.
Статья 24. Генерал-губернаторам присваиваются изложенные ниже права главноначальствующих, а в случае надобности по особым каждый раз высочайше утвержденным положениям Комитета министров и права Главнокомандующих армиею в военное время.
Статья 25. В местностях, не подчиненных генерал-губернаторам, указывается высочайшею властью то лицо, на которое возлагаются права главноначальствующего.
Статья 26. Главноначальствующему, независимо от прав, указанных в отделе II настоящего положения, предоставляется в пределах подведомственной ему местности:
а) право подчинять некоторые из местностей вверенного ему края особо для сего назначенным лицам и относить к предметам ведомства сих последних не только гражданское управление, на основаниях, определенных специальною инструкциею, но и командование войсками в том случае, если упомянутые лица принадлежат к военному званию;
б) право учреждать для содействия существующим органам полиции особые военно-полицейские команды с кругом прав и обязанностей, указываемых при самом их учреждении;
в) право изъятия из общей подсудности дел об известного рода преступлениях и проступках, с передачею оных к производству Военного суда в порядке, установленном статьями 17 и 18 сего положения, или с подчинением их административному разрешению в пределах карательной власти, предоставленной ему на основании пункта д этой статьи;
г) право налагать на срок объявленного положения чрезвычайной охраны секвестр на недвижимые и арест на движимые имущества и доходы с них в тех случаях, когда путем распоряжения такими имуществами или доходами с оных достигаются преступные цели или когда упущения по управлению таковыми влекут за собою опасные для общественного порядка последствия.
Примечание. Управление имуществом, на которое наложен секвестр, поручается местным учреждениям ведомства государственных имуществ; причем издержки по управлению покрываются из доходов с этого имущества; остающийся же чистый доход с секвестрованного имущества возвращается владельцу не ранее освобождения имущества от секвестра;
д) право подвергать в административном порядке лиц заключению в тюрьме или крепости на три месяца или аресту на тот же срок или денежному штрафу до 3000 рублей как за нарушение обязательных постановлений, так и за проступки, об изъятии коих из ведомства судом будет заранее объявлено;
е) право устранять от должности на время объявленного положения чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств, а также лиц, служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях; из сего исключаются только лица, занимающие должности первых трех классов;
ж) право разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений и в каждом отдельном случае определять вопросы, подлежащие устранению из обсуждения означенных собраний;
з) право приостановлять периодические издания на все время объявленного чрезвычайного положения, — и
и) право закрывать учебные заведения на срок не долее одного месяца.
Примечание. О причинах принятия этой меры главнокомандующий обязывается сообщить подлежащему начальству учебного заведения, а также министру внутренних дел, который, если бы признавал настоятельно необходимым продлить срок закрытия учебного заведения, вносит о том представление в Комитет министров.
Статья 27. На действия подчиненных главноначальствующему учреждений жалобы могут быть приносимы в порядке подчиненности в двухнедельный срок.
IV. Правила для местностей, не объявленных в исключительном положении
Статья 28. Одновременно с объявлением какой-либо местности в одном из видов исключительного положения могут быть введены, по особым каждый раз указаниям высочайше утвержденного положения Комитета министров, в некоторых точно определенных смежных губерниях в областях или даже во всех остальных местностях государства следующие правила.
Статья 29. Местным начальникам полиции, а также начальникам жандармских управлений и их помощникам предоставляется: подвергать лиц, подозреваемых в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным сообществам предварительному аресту на срок не более семи дней и производить у таких лиц обыски и выемки.
Примечание. О всяком заарестовании и освобождении от оного чины полиции и жандармского корпуса составляют немедленно надлежащее постановление, копию с которого сообщают лицу прокурорского надзора, безотлагательно донося о заарестовании местному губернатору или градоначальнику.
Статья 30. Губернаторам и градоначальникам присваиваются права, указанные в статье 20 сего положения.
Статья 31. Министру внутренних дел по соглашению с министром юстиции предоставляется за преступления государственные, а также за вооруженное сопротивление властям, от правительства установленным, или нападение на чинов войска и полиции и на всех вообще должностных лиц при исполнении ими обязанностей службы или же вследствие исполнения сих обязанностей, коль скоро преступления эти сопровождались убийством или покушением на убийство, нанесением ран, увечий, тяжких побоев или поджогом, предавать военному суду лиц гражданского ведомства для суждения их по законам военного времени и определения виновным наказания, установленного статьею 279 Воинского устава о наказаниях издания 1879 года.
V. Правила об административной высылке
Статья 32. Высылка частного лица административным порядком в какую-либо определенную местность Европейской или Азиатской России с обязательством безотлучного пребывания в течение назначенного срока может иметь место не иначе как при соблюдении нижеследующих правил.
Статья 33. Подлежащая власть, убедившись в необходимости высылки частного лица, представляет об этом министру внутренних дел с подробным объяснением оснований к принятию этой меры, а также предположений о сроке высылки.
Примечание. Предварительный арест лиц, предназначенных к высылке в определенную местность, может по распоряжению министра внутренних дел быть продолжен впредь до разрешения вопроса о высылке их.
Статья 34. Представления этого рода рассматриваются в особом совещании, образуемом при министре внутренних дел под председательством одного из товарищей министра из четырех членов — двух от Министерства внутренних дел и двух от Министерства юстиции. Постановления сего совещания представляются на утверждение министра внутренних дел.
Статья 35. При обсуждении представлений о высылке упомянутое совещание может потребовать необходимых дополнений и разъяснений, а в случае надобности — вызвать для личных объяснений предназначенное к высылке лицо.
Статья 36. Для безвыездного пребывания в месте, для высылки определенном, устанавливается срок в размере от одного года до пяти лет.
Примечание. Назначенное для высылки время может быть в порядке, установленном статьею 34, сокращено или продолжено до указанных в статье 36 размеров.
Источник: Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Т. I. СПб., 1885. № 350.
Частые вопросы: Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 14 августа 1881 года
Сколько статей в Положении от 14 августа 1881 года?
Тридцать шесть, они разбиты на пять отделов: общие правила, усиленная охрана, чрезвычайная охрана, правила для прочих местностей и административная высылка.
Кто утвердил Положение об усиленной и чрезвычайной охране?
Александр III. Документ имеет форму положения Комитета министров, высочайше утверждённого 14 августа 1881 года; подготовкой руководил министр внутренних дел граф Николай Игнатьев.
На какой срок разрешалась административная высылка?
От одного года до пяти лет — так сказано в статье 36. Решение принимало особое совещание при министре внутренних дел из четырёх членов, а не суд.
Чем усиленная охрана отличалась от чрезвычайной?
Усиленную объявлял министр внутренних дел, чрезвычайную — только Комитет министров с высочайшим утверждением. При чрезвычайной добавлялись права главноначальствующего: секвестр имущества, штраф до трёх тысяч рублей, увольнение чиновников и выборных, приостановка газет, закрытие учебных заведений.
Сколько времени могло действовать исключительное положение?
Год для усиленной охраны и шесть месяцев для чрезвычайной. Дальше требовалось новое представление министра внутренних дел в Комитет министров, и продления делались многократно.
Когда Положение 1881 года перестало действовать?
Его перестали применять после февральских событий 1917 года; отдельного акта об отмене не издавалось.
Можно ли было по этому Положению передать дело военному суду?
Да. Статьи 17 и 18 разрешали передавать военным судам отдельные дела о преступлениях, предусмотренных общими уголовными законами, для суждения по законам военного времени.